深入学习民办教育促进法
进一步贯彻实行民办教育促进法
作者简介：侯小娟，资深教育专家，曾任全国人大常委会教科文卫委员会教育室副主任、主任。长期从事教育立法和教育研究工作，参与制定《义务教育法》、《民办教育促进法》、《国家通用语言文字法》等教育立法工作，并对其执行情况进行了全国调研和深入的研究。
编者按：自2003年9月1日《中华人民共和国民办教育促进法》实施以来，我国的民办教育事业得到了快速发展，不仅拓宽了人才培养渠道，适应了人民群众对教育的多样化需求，而且对深化教育办学体制改革起到了积极作用。但是，由于我国民办学校产生和发展的时间不长，在实行《民办教育促进法》过程中难免出现各种问题。为进一步推动《民办教育促进法》的贯彻实施，促进民办教育健康发展。国家有关部门于近期组成调研组赴吉林、上海、浙江、山东、北京等地，对《民办教育促进法》的实施情况进行了调研。调研的重点集中在了解法律实施以来，民办教育发展的现状和存在的问题；已经出台的法律、法规、规章及相关政策对推动民办教育发展的作用；征求对制定、修改和完善《民办教育促进法 》相关配套政策的意见和建议。鉴于此次调研，全国人大常委会教科文卫委员会教育室原主任侯小娟从实施《民办教育促进法》面临的主要问题、贯彻落实《民办教育促进法》的建议、促进民办教育发展有关政策的制定情况三个方面对中国民办教育凸现的问题进行了深入的探究和分析。千龙教育将分为上中下三部分对之进行报道。
【千龙教育独家特稿】贯彻实施《民办教育促进法》调研报告（上）
——实施《民办教育促进法》面临的主要问题
【资深教育专家、全国人大常委会教科文卫委员会教育室主任侯小娟供千龙教育特稿】
《民办教育促进法》实施几年来，民办教育有了较大发展，取得了可喜的成绩，但还存在不少问题需要研究和解决。
一、民办学校教师、学生的平等地位尚未得到充分保障
许多同志反映，在一些地方，民办学校教师、受教育者的平等地位和合法权益尚未得到充分保障，并没做到与公办学校一视同仁。一是民办学校教师在职称评定、工龄计算、评优评先等方面没有享受到平等的待遇，突出表现在养老保险问题上。目前，具有公益性质的民办学校都登记为非企业单位法人，按照有关规定，民办学校教师退休后按企业职工退休标准领取养老金，退休待遇上与公办学校教师的巨大差别，使不少教师对在民办学校任教缺乏信心，有的教师就明确表示心理上没有上安全感。这不仅影响了民办学校教师队伍的稳定，也阻碍了民办学校与公办学校教师之间的合理流动，已经成为当前制约民办教育发展的一个重要因素。二是有些民办学校的学生难以享有与公办学校学生同等的权利，如全日制民办非学历高等教育机构的学生不能购买半价火车票，民办高校的贫困生不能申请助学贷款，民办高校的毕业生不被社会和用人单位认可等等。
二、民办学校享受不到平等的税收优惠政策
《民办教育促进法》规定，民办学校与公办学校具有同等的法律地位，享有国家规定的税收优惠政策。当前，很多民办学校举办的是高自考助学、技能培训等非学历教育，其收入没有纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理，一些地方税务部门就依照《关于教育税收政策的通知》的规定，向民办学校征收营业税和企业所得税。对要求取得合理回报的民办学校的税收优惠政策迟迟没有出台，使民办学校出资人在是否要求取得合理回报上处于两难境地，不利于吸引民间资金举办民办教育。另外，对民办教育的其他扶持措施也没有落实到位，如民办学校在用地、信贷、用水用电、招生等方面，都享受不到与公办学校同等的权利和优惠政策。
三、“名校办民校”挤压了民办学校的生存空间
《民办教育促进法》实施过程中存在的一个突出问题是，优质公办学校参与举办民办学校，即“名校办民校”。由于公办学校掌握着对这类民办学校的管理，并且按“民校”收取学费的一定比例来提取管理费。高额的经济收入和利益回报，促使“名校办民校”迅速发展。虽然这类学校的身份是民办学校，但实际上既享受了公办学校的待遇，又能利用公办学校的优质教育资源对学生进行高收费，从而产生不公平的竞争，挤压了真正的民办学校的生存空间。而且，公办学校参与举办的民办学校大多是挂牌学校，难以真正做到《民办教育促进法实施条例》 “一审批，两不得，五独立”的规定。有些本科院校举办的独立学院以及由公办学校改制而成的民办学校也有相似之处。
四、民办学校的资产归属模糊不清
随着对民办学校办学行为的规范，近年来，不少民办学校被撤消、兼并或停办，其中引发的资产归属问题，产生了很多纠纷，成为民办学校举办者普遍关注的一个现实问题。《民办教育促进法》只规定了民办学校享有法人财产权，但对举办者原始投入资产、办学积累资产的归属没有作出明确规定，尤其是民办学校终止时，清偿完受教育者、教职工的费用和其他债务后的剩余资产如何处理，缺乏相应的可操作性的法律依据。《民办教育促进法》对原始投入资产、办学积累资产和剩余资产归属上的过于原则性的规定，必然导致民办学校资产归属的模糊不清，其所引发的产权纠纷影响了民办学校正常运转和持续发展。
五、对“合理回报”不但存在着认识上的偏差，而且实际执行的难度也较大
调研中发现，政府部门仍有少数同志对“合理回报”有错误的理解，将其混同于一般意义上的利润分配，而不是把“合理回报”看作是政府扶持民办教育发展的一项措施，否认民办教育的公益性。实践中，一些人对举办者要求取得“合理回报”的民办学校存在歧视，出资人本可以通过“合理回报”的形式得到利益增值回报，但由于执行难和迫于社会舆论的压力，却转为通过暗箱操作来取得利益回报，这不仅影响了出资人对民办学校的后续投入，削弱了社会资金投入民办教育的积极性，也增加了对民办学校财务监管的难度。另外，《民间非营利组织会计制度》规定，民间非营利组织的结余不得向出资者分配，这与《民办教育促进法》规定的出资人可以从办学结余中取得“合理回报”的规定相冲突，就使该项会计制度无法适用于民办学校。
六、政府管理不到位，民办学校办学行为不规范
一些地方政府及有关部门对民办学校的管理存在“缺位”或者“越位”现象。要么统的过死，沿用管理公办学校的体制，过多的干涉民办学校的自主办学和自我发展权利。要么对民办学校疏于管理，“重批轻管”甚至“只批不管”，不但没有完全落实法律规定的各项扶持、优惠政策，而且由于政府风险防范意识差，对民办学校的各种违规行为也未建立起有效的监管机制。同时，有些民办学校法制意识淡薄，办学指导思想不端正，学校内部管理混乱，不注重提高办学质量。更有甚者，发布虚假招生广告，以不正当手段强夺生源，严重扰乱了民办教育的办学秩序，影响了民办教育的整体形象。由此个别民办学校也发生了本可以避免发生的骚乱事件。 （未完待续）
问：我国在已经有了《教育法》，为什么还要专门出台一部《民办教育促进法》呢？
答：民办教育从80年代初兴起至今已有20年左右的时间，已经发展成为拥有6万多所民办学校和民办教育机构，在校学生1000多万的规模。20年间，民办教育为国家培养了大批经济建设人才，同时也在一定程度上填补了国家教育经费的不足，扩大了教育的总量，有效的利用了教育资源，为广大人民群众对各种不同层次、不同形态的教育需求，提供了帮助，这些都是值得肯定的。但是民办教育发展中也存在一些问题，比如社会上还存在对民办教育认识还不到位甚至歧视的现象，一些民办教育政策得不到落实，从民办教育的内部来说，一些学校的办学条件、办学质量都有待提高，特别是教师队伍还不够稳定等等。
像这些问题发展到今天，都应该用法律来规范。一些办学经验等也很有必要用法律来总结，上升到法律。立法的目的主要是想将民办教育的发展和政府部门的管理行为等都纳入规范化的道路，以期推动民办教育能够健康有序的发展。
问：《民办教育促进法》中提出确立民办教育与公办教育同等的法律地位，同时还将确立一系列对民办教育的优惠政策。请您解释一下有何种具体措施实现二者的真正平等。
答：具体措施有两种：一个是资金上扶持，我们法律规定可以设立民办教育发展基金用来鼓励民办教育发展，用来奖励对民办教育有突出贡献的人。再一个就是在土地上，朱总理讲可以无偿划拨，对新建扩建的民办学校可以无偿划拨，或者就是比较低的地价划拨给民办学校。另外，比如可出租闲置厂方，也就是从各个方面从政策上、土地、租赁房屋方面、信贷方面还有税收这些方面给予民办教育最大的优惠，来鼓励他们的发展。
问：《民办教育促进法》对民办教育工作者的工资待遇、福利待遇以及评职称方面的规定如何？
答：我们这次《民办教育促进法》草案也是为了保护教师的合法权益，对教师几个特殊的需要强调了权利。比如说民办学校的进修、业务提高、民办学校教师的工资待遇、福利待遇，特别是加入社会保险问题，我们在《民办教育促进法》中都进行了规定，另外对民办教师评定职称和参加社会活动评优等方面都和公办（教师）一样，这在法律里都做了明确规定。
除此之外，民办学校学生的权利和义务也与公办学校的学生相同，从新法立法精神上看，民办教育师生将享有与公办教育同等的法律地位，并履行同等的义务。
